(Сравнительное конституционное обозрение, № 3, 2005)

Всеобщие выборы в Великобритании: итоги и последствия

 

Лейбористская партия Великобритании свой очередной исторический рекорд поставила 5 мая 2005 года. В XX веке лейбористам ни разу не удавалось удержать статус правящей партии полные два парламентских срока, что по британским меркам означает – пробыть у власти не менее восьми лет. Теперь им это не только удалось, но они одержали победу в третий раз подряд. Тем самым Тони Блэр гарантировал себе достойное место в политической истории Британии. Достижение лейбористов не было случайным, ведь в стране уже 14 лет продолжается экономический подъем – лучший результат за 300 лет. Инфляция не превышает 2% – самый низкий показатель за три десятилетия. Прирост ВВП в 2004 году составил 3%, что значительно выше среднего показателя по странам Европейского Союза, а безработица ниже 5%, тогда как в ЕС расширенного состава почти в два раза выше.

Тони Блэр возглавил Лейбористскую партию в 1994 году, а в 1997 стал премьер-министром. Тогда молодой лидер лейбористов пришел к власти под лозунгами борьбы с рыночным фундаментализмом и исправления перекосов в социально-экономической политике тэтчеристов. Возможность оказаться на третьих ролях в британской политике, которая угрожала лейбористам в 80-е годы, осталась далеко позади. Британцы устали от консерваторов, находящихся у власти с 1979 года. Ко времени выборов они были глубоко расколоты по вопросу европейской интеграции, а их репутацию опорочили коррупционные скандалы. Преуспевающим слоям населения импонировало, что Блэр примирился с большим бизнесом, отказался от тесных отношений с профсоюзами и оставил в неприкосновенности большинство реформ правительства Маргарет Тэтчер и Джона Мейджора. "Новые лейбористы" предложили обществу идеологию "третьего пути", которая претендовала на отражение интересов большинства британцев. Лейбористы из партии рабочего класса превратились в партию "одной нации", перехватив это знамя у консерваторов.

После прихода Блэра к власти его "медовый месяц" с избирателями продолжался необычно долго. Тори пребывали в деморализованном состоянии и больше были озабочены своим политическим выживанием, чем борьбой за власть. Новое правительство сделало ставку на конституционные реформы: в Шотландии и Уэльсе в 1999 году открылись собственные региональные ассамблеи, большинство наследственных лордов оказались изгнанными из верхней палаты британского парламента, Северная Ирландия после заключения Соглашения Страстной пятницы твердо встала на путь мирного урегулирования.

Убедительная победа на парламентских выборах в 2001 году открыла перед лейбористами новые горизонты. На этот раз они намеревались начать глубокое реформирование "государства благосостояния", то есть повысить эффективность государственного социального обслуживания населения. Но этим планам не суждено было сбыться – Британия втянулась в иракскую войну. Безапелляционно встав на сторону США, поставивших цель свержения Саддама Хусейна, Тони Блэр приложил огромные усилия, чтобы уговорить британцев и мировое сообщество поддержать Вашингтон. Однако если раньше, в войне против Югославии, он добился успеха, то на этот раз фортуна не была к нему столь благосклонна.

ООН, ЕС и НАТО оказались расколоты, Блэр испортил отношения со многими ведущими европейскими союзниками, внутри страны от него отвернулись миллионы британцев. Положение премьера стало еще более шатким, когда утверждение о наличии оружия массового уничтожения оказалось мифом, – и все это заставило многих британцев, в том числе парламентариев, считать, что премьер не был с ними искренен и вел двойную игру. Последующие два года, с точки зрения реформирования страны, пропали даром – это время Блэр потратил на оправдание своих действий. Насколько Блэр считал себя свободным от устаревших догм и стереотипов в социально-экономической сфере, настолько он проявил твердолобость во внешней политике. Концепция "особых отношений" с США стала для него священной коровой, ради которой он пожертвовал популярностью личной и своей партии, позициями Британии на международной арене, особенно в Европе.

В 2004 году лейбористы с треском провалились на местных и европейских выборах. Однако всеобщие выборы – дело иное. Если на выборах более низких уровней сторонники правящей партии могут от нее отвернуться в наказание за те или иные ошибки, то на выборах в Вестминстер речь уже идет о том, кто будет править страной, и здесь избиратели ведут себя по-иному. Массовый отток голосов от лейбористов в 2005 году означал бы возвращение к власти консерваторов, что пока для большинства населения неприемлемо. Но расплатой за очередной кредит доверия, который получили лейбористы, станет отказ Блэра в ближайшие годы от поста лидера лейбористов и главы правительства в пользу министра финансов Гордона Брауна. Под руководством этого популярного политика у правящей партии будут неплохие шансы на победу в четвертый раз подряд.

Учитывая предшествующие события, исход голосования в 2005 году уже не казался столь определенным, как в предыдущие два раза. Неофициальным стартом предвыборной кампании стали партийные конференции, состоявшиеся в марте. После иракского фиаско в стране не было недостатка в прогнозах о возможности сложения Блэром с себя полномочий лидера лейбористов и премьер-министра в пользу Брауна. Отношения между ними давно были напряженными. Когда-то друзья, а затем политические соперники, они образуют дуумвират на вершине британской партийной и государственной пирамиды. В 1994 году Браун претендовал на пост лидера Лейбористской партии, но снял свою кандидатуру в пользу Блэра, который пообещал, что сделает его своим наследником. Однако Браун никак не предполагал, что его коллега так затянет с выполнением своего обещания. На конференции Лейбористской партии в Гейтсхеде Блэр заявил, тем самым развеяв слухи о своей скорой отставке, что он так же воодушевлен и решителен, как когда впервые переступил порог Даунинг-стрит, 10.

И все же Блэр делал хорошую мину при плохой игре. За прошедшие годы его амбициозность притупилась, а харизма изрядно поблекла. Заметно снизилась тональность его выступлений. Раньше премьер нередко выступал как пастырь перед паствой, призывал “народ к его судьбе”, хотел возглавить его “на пути к эпохе достижений”. За три года до миллениума он говорил об “одной тысячи дней, чтобы приготовиться к одной тысячи лет”, что вызовы необходимо встретить единой нацией, сплоченным обществом.

После 2003 года, когда на улицы Лондона вышли более миллиона человек в знак протеста против войны в Ираке, заявления подобного рода стали вызывать раздражение. В Гейтсхеде Блэр убеждал соратников партии, что политики не совершают чудес и не обещают рая, и что он по-прежнему тот, каким его знали, немного старше, немного опытнее, а его преданность делу и идеалы неизменны. Но главная претензия британского общества к Блэру, не промахи во внутренней политики и даже не Ирак. Проблема в том, что, как считают британцы, Блэр разучился слушать и уверовал в собственную непогрешимость.

В мае 2005 года лейбористам улыбнулась удача не в последнюю очередь благодаря тому, что консерваторы так и не смогли оправиться от разгромных поражений в 1997 и 2001 годах: продолжилась чехарда в руководстве, сменилось три лидера, по-прежнему партия была расколота на евроскептиков и евроэнтузиастов. Не удивительно, что в ходе предвыборной кампании лейбористы позволили себе пренебрежительно отзываться о критике консерваторов в свой адрес. Тори, пытаясь хоть как-то изменить ситуацию в свою пользу, пригласили даже политтехнолога из Австралии, приведшего там к победе Джона Ховарда – лидера правых. Однако все оказалось бесполезно.

Майкл Ховард, лидер британских тори был настроен решительно. Он пообещал делегатам весенней конференции Консервативной партии в Брайтоне, что когда-нибудь они скажут своим детям и внукам: “Я был среди тех, кто помог победить на тех знаменитых выборах”. Мало кто в это верил, но главное было показать: дух тори не сломлен. Оптимистично настроенные члены оппозиции лелеяли надежду на повторение ситуации 1970 года: тогда все прочили победу правящим лейбористам, а к власти пришли консерваторы.

В результате успешного развития британской экономики консерваторы оказались в сложном положении. В ходе предвыборной кампании они были вынуждены противопоставлять себя лейбористам по второстепенным вопросам или обращаться к внешнеполитической тематике. Тори выступили за сокращение штата госчиновников, ослабление бюрократического пресса на бизнес, расширение свободы выбора в госсекторе, ужесточение иммиграционной политики. Наиболее активно они критиковали лейбористов по вопросам европейской политики, ведь консерваторы – непримиримые противники европейской конституции и присоединения Британии к еврозоне.

В погоне за голосами избирателей тори совершили необычное – стали по ряду вопросов левее лейбористов. Так, они выступили за индексацию пенсий в соответствии не с инфляцией, а с ростом заработной платы, призвали сделать палату лордов в основном избираемой, а не назначаемой. Если перед выборами 1997 года лейбористы, копируя консерваторов, обещали сохранить на прежнем уровне долю государственных расходов в ВВП страны, то теперь консерваторы вслед за лейбористами обещали поддерживать планы правительства по щедрым расходам на образование и здравоохранение.

Тори находились не только в положении догоняющих, но и догоняемых. В 90-е годы либерал-демократы, наиболее проевропейская и антивоенная британская партия из числа ведущих, стали претендовать на то, чтобы вытеснить консерваторов с позиций главной оппозиционной силы страны. Это уже произошло в региональных парламентах Шотландии и Уэльса, где либерал-демократы, а не консерваторы, оказались партнерами лейбористов в правящих коалициях. На выборах 2005 года либерал-демократы выступили под лозунгом “Реальная альтернатива”. В долгосрочном плане они рассчитывали на то, что со временем лейбористы выполнят давнее обещание и проведут референдум о переходе на пропорциональную систему голосования на всеобщих выборах. В случае успеха такого референдума, лейбористы рано или поздно не избегут формирования коалиции с либерал-демократами в палате общин. Однако пока этого не случилось их лидер Чарльз Кеннеди продолжал придерживаться независимой политической линии и на весенней конференции партии в Хэррогейте исключил возможность альянса с кем бы то ни было. Либерал-демократы рассчитывали на значительное увеличение своей фракции в парламенте.

Война в Ираке, а также другие претензии к правительству, накопившиеся за последние годы, в полной мере сказались на результатах майских выборов 2005 года. Лейбористы завоевали 356 мандатов из 646, однако по сравнению с 2001 годом их большинство в палате общин сократилось с 165 до 66 мандатов. Конечно, и такое преимущество не малое. Так, Маргарет Тэтчер пришла к власти в 1979 году с перевесом лишь в 43 места. И все же масштаб снижения большинства лейбористов – наглядное подтверждение негативного влияния "фактора Блэра" на избирателей.

Казалось бы, Блэр добился многого: трижды привел лейбористов к победе. Однако его вряд ли удовлетворит перспектива войти в учебники истории лишь как "трижды премьер-министр". До ухода в отставку он постарается избавиться от репутации человека, втянувшего Британию в иракскую войну под ложным предлогом. Блэр стремится прославиться не только своими электоральными успехами, но и нечто большим. Сделать это будет трудно, так как он уже пообещал уйти с поста главы правительства до следующих парламентских выборов. В прошлом из лидеров лейбористов на досрочное сложение полномочий премьера решился только Гарольд Вильсон. В 1976 году он уступил место Джеймсу Каллагэну, хотя и был на пике популярности и считался “козырем” партии в борьбе за власть. Блэр такими "картами" похвастаться не может. Прошедшие выборы лейбористы выиграли не благодаря, а вопреки своему лидеру. По персональному рейтингу Блэр опережал консерватора Майкла Ховарда, но уступал либерал-демократу Чарльзу Кеннеди.

Консерваторы – главная оппозиционная сила страны – так и не смогли убедить британцев в том, что они достойны возвращения к власти. Тори завоевали 197 мандатов, увеличив численность своей парламентской фракции на 33 депутата. Это достаточно, чтобы говорить об укреплении их положения, но мало для серьезной претензии на власть. Так, консерваторы хотя и вернули себе представительство в палате общин от Шотландии и Уэльса, но получили в этих регионах лишь один и три мандата из, соответственно, 59 и 40.

Подтверждая мнение экспертов о слишком медленном возрождении Консервативной партии, Майкл Ховард сразу после выборов объявил о своем уходе с поста лидера. Несмотря на эффективную предвыборную кампанию, Ховард провел ее под невыразительным лозунгом "Думаете ли вы, что думаем мы?" и не удержался от заранее проигрышного в Великобритании перехода на личности, присвоив Блэру ярлык "лжеца" в свете иракских событий. Но британцы хорошо помнили, что тори не меньше чем лейбористы ратовали за войну. Однако главная причина слабого выступления партии консерваторов состоит в том, что она по-прежнему дезориентирована захватом "новыми лейбористами" центра британской политики и не может найти адекватного идеологического ответа.

Наибольшее удовлетворение прошедшие выборы принесли либерал-демократам, которые по сравнению с 2001 годом увеличили свое представительство в палате общин с 52 до 62 депутатов – лучший результат с 1924 года. В отличие от лейбористов и консерваторов, либерал-демократы последовательно выступали против ввода войск в Ирак без резолюции Совета Безопасности ООН. По ряду вопросов социально-экономического развития страны они заняли позиции левее лейбористов, а также последовательно выступали за более последовательное проведение конституционных реформ. О качестве совершенного ими в последнее десятилетие успеха говорит тот факт, что по результатам всеобщих выборов 1992 года их парламентская фракция составляла лишь 20 человек.

Если задача максимум либерал-демократов – вытеснение тори с позиций второй по значению партии страны, то задача минимум уже практически решена – британская двухпартийная система превратилась в трехпартийную. В последние годы либерал-демократы приобрели опыт работы с лейбористами в региональных правящих коалициях в Шотландии и Уэльсе, где используется система голосования с пропорциональным элементом. Если похожая система сменит мажоритарную на национальном уровне, то формирования коалиционного правительства лейбористов и либерал-демократов в Вестминстере также не избежать.

Несмотря на все сохраняющиеся различия между партиями, выборы 2005 года подтвердили тенденции, проявившиеся в 1997 году. Лейбористская партия, заметно переместившись вправо, отказалась от классового подхода в политической борьбе, дистанцировалась от тред-юнионов и изменила свой устав, из которого была изъята установка на национализацию средств производства, распределение и обмена, формальное признание равноценности государственной и частной форм собственности. Партия во многом потеряла социал-демократический характер, перейдя на позиции социального либерализма. Тони Блэр не раз выражал сожаление по поводу того, что в свое время пути либеральной и социалистической мысли разошлись. Он выступает за воссоздание коалици "прогрессивных сил", примером которой считает взаимодействие либералов и лейбористов в начале XX века.

Консервативная партия, со своей стороны, отошла от прямолинейной трактовки рыночных реформ, свойственной периоду тэтчеризма, признала ряд важных социальных нововведений лейбористов, включая минимальный уровень оплаты труда, отказалась от однозначно негативного отношения к повышению социальных расходов государства, смирилась с реформой палаты лордов и с деволюцией (расширением региональной автономии), хотя открытым остается вопрос: не идут ли тори по пути превращения в партию английского национализма? Была развита идея "заботливого консерватизма", в партии усилилась оппозиция социальному авторитаризму.

Однако предвыборная кампания 2005 года продемонстрировала, что у консерваторов до сих пор отсутствует обновленная идеологическая программа. Если в прошлом они традиционно называли себя партией, выражающей интересы всей нации, то теперь они проводят популистскую политику, ориентируясь на отдельные группы избирателей, недовольных политикой лейбористского правительства: фермеров, охотников, водителей, сторонников ужесточения иммиграционного законодательства и т.п. Лишь в одном электоральном сегменте консерваторы претендуют на представление интересов большинства населения – противников присоединения Британии к еврозоне и европейской конституции. Но и в этом случае их преследует проблема. Если для лейбористов яблоком раздора стали "особые отношения" с США, спровоцировавшие самое крупное в истории партии восстание “заднескамеечников” в 2003 году, то для консерваторов – европейский вопрос.

Партия либеральных демократов, вобрав в себя богатые традиции английского либерализма и правой части британской социал-демократии, столкнулась, как и консерваторы, с трудностями при формировании своего идеологического кредо в условиях, когда многие ее инициативы и лозунги в 90-е годы были перехвачены лейбористами. Либерал-демократы, как и ряд менее крупных организаций, воспользовались значительным поправением Лейбористской партии, в результате которого оголился левый фланг британской политики. Они заняли принципиальную позицию по вопросу о повышении верхней ставки подоходного налога для финансирования социального сектора, в первую очередь, сферы образования. Другие отличительные особенности партии – последовательный европеизм, включающий скорейшее присоединение страны к еврозоне и отказ от "особых отношений" с США, требование проведения всеобщих выборов по пропорциональной системе голосования, защита окружающей среды, промышленная демократия. Из трех ведущих партий страны либерал-демократы наиболее активно поддерживают переход страны от централизованного устройства к федеральному.

Однако перед либерал-демократами стоит дилемма. Претендуя на оттеснение консерваторов с позиций главной оппозиции Ее Величества, они нуждаются в перетягивании на себя части электората тори и, следовательно, идеологически должны смещаться вправо. Но при выборе этого варианта им грозит потеря левоцентристского электората, приобретенного за счет поправения лейбористов. Кроме того, электоральный разрыв между либерал-демократами и консерваторами пока слишком значителен, чтобы рассчитывать на замещение последних. Другой вариант – это продолжение стратегии Пэдди Эшдауна, лидера партии в 1990-е годы, на взаимодействие с лейбористами с позиций конструктивной оппозиции при всяческом противодействии тори и в терпеливом ожидании того времени, когда пропорциональная система голосования заменит мажоритарную на выборах в палату общин. Текущая политическая линия нынешнего лидера Чарльза Кеннеди заключается в том, чтобы использовать ошибки и слабые места двух крупнейших партий для продвижения электоральных интересов либерал-демократов и блокироваться с лейбористами там, где это предоставляет доступ к власти, особенно на региональном уровне.

Выборы преподнесли ряд сюрпризов по результатам выступления некоторых малых партий, например, такой как коалиция "Респект", название которой переводится как "Уважение". Ее лидер Джордж Галловэй, исключенный из рядов лейбористов за жесткую критику иракской политики правительства, одержал победу в одном из лондонских избирательных округов над ставленницей "новых лейбористов". В Северной Ирландии сенсационным стало поражение нобелевского лауреата Дэвида Тримбла, многолетнего лидера умеренной Юнионистской партии Ольстера и одного из архитекторов Соглашения Страстной пятницы, в пользу непримиримых лоялистов – Демократической юнионистской партии Иана Пэйсли. Свои позиции за счет умеренной националистической силы провинции – Социал-демократической лейбористской партии – упрочила и Шинн Фейн. Не убедительно выступили националистические партии Уэльса и Шотландии: Плайд Камри снизила свое представительство в палате общин с 4 до 3 депутатов, а Шотландская национальная партия увеличило его с 4 до 6, однако потеряла по количеству полученных голосов. Ультраправая Британская национальная партия не получила мест в парламенте, однако набрала по стране свыше 200 тыс. голосов – сказался рост недовольства многих коренных жителей Британии усилением наплыва в страну иммигрантов.

Прошедшие выборы не стали исключением с точки зрения проблемы политической апатии. В то время как в XX веке в парламентских выборах традиционно участвовали 70–80% британцев с правом голоса, в 2001 году явка избирателей снизилась до 59% – более низкий показатель был зарегистрирован лишь в 1918 году. В мае 2005 года явка составила 62%. Этот прирост не был бы достигнут, если бы не рекордное количество – более шести миллионов, – проголосовавших по почте. Политическая апатия усугубляет недостатки мажоритарной системы голосования. Так, лейбористов поддержали 36% пришедших на избирательные участки, но лишь 22% зарегистрированных.

Теперь перед лейбористами поставлены серьезные задачи, решение которых до выборов 2005 года они предпочитали откладывать. Им предстоит завершить противоречивую реформу палаты лордов, создать Верховный суд, сосредоточить свое внимание на модернизации систем образования и здравоохранения, повысить эффективность работы полицейской и иммиграционной служб.

Наглядный пример масштабности проблем, которые правительству придется решать в ближайшие годы, – следующий этап конституционных реформ. Еще в 2003 году Тони Блэр выступил с новыми инициативами в этой области: упразднить пост лорда-канцлера, учредить Верховный суд, призванный взять на себя функции лордов-судей, и независимую комиссию по назначению судей. Тогда же лордом-канцлером – главным лицом в палате лордов и высшим судебным чином в стране – стал лорд Фалконер, ставленник Блэра. Во главе с ним было создано министерство по конституционным вопросам.

Аргументы правительства в пользу перемен имеют веское основание. Мало кто сомневается, что для демократического устройства государства анахронизмом является соединение в руках одного человека, лорда-канцлера, функций члена кабинета министров, спикера верхней палаты парламента и верховного судьи, который к тому же единолично назначает судей. Более четкое разделением властей направлено на упрочение статуса независимости судебной власти. На сегодняшний день состав апелляционного комитета палаты лордов назначается премьер-министром. В случае проведения реформы право назначать судей по альтернативному списку получит министр по конституционным вопросам.

Реакция судейского сообщества на предложенные реформы была не однозначной. Многие усмотрели в создании комиссии угрозу независимости судебной власти. Озабоченность вызывало то, что на ее деятельность могли распространиться правила политической корректности, например, в отношении ее гендерного или этнического состава. Некоторые считали, что лорд-канцлер как член кабинета выполняет незаменимую роль по защите интересов судейского цеха в правительстве, и что этот институт необходимо сохранить в виде поста министра юстиции. Высказывались опасения, что Верховный суд не избежит контроля со стороны исполнительной власти. В результате этих разногласий представленный правительством законопроект не прошел второго чтения в палате лордов; принято решение создать специальный комитет для дальнейшего согласования текста билля.

За этими событиями скрывались противоречия фундаментального характера. По сути, спор шел о том, должна ли реформа британского конституционного права, разноскоростная и проходившая по нескольким направлениям, привести к кодификации "неписаной конституции". Большинство консерваторов считало, что принцип "неписаной конституции" должен оставаться незыблемым, допустима лишь его частичная модификация. Они указывали на то, что система британского права складывалась веками, доказала свою жизнеспособность и ее демонтаж чреват непредсказуемыми последствиями. На левом фланге британской политики также звучали критические голоса. Наиболее последовательные сторонники идеи конституционного переустройства страны, например, члены общественной организации "Хартия-88", выступали за кодифицированную конституцию как конечную цель реформы, критиковали правительство за медлительность и нерешительность.

Умеренные сторонники реформы, включая Вернона Богданора, ведущего в Великобритании специалиста по вопросам конституционного права, приветствовали первоначальные успехи лейбористов, но призывали руководствоваться прагматизмом. С их точки зрения, кодификация конституции должна быть длительным процессом и не вводиться волевым решением. Британии следует приспособиться к тем изменениям, которые уже имели место. Так, за относительно короткий период времени краеугольный принцип британской политической системы – суверенитет парламента – подвергся значительной эрозии в результате расширения автономии регионов, принятия Акта о правах человека (1998), Акта о свободе информации (2000), постепенного распространения юрисдикции ЕС на территорию Великобритании, в первую очередь присоединения к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1998), а также к социальному разделу европейского законодательства.

Серьезным вызовом для лейбористов стало проведение второго этапа реформы палаты лордов. В 1997 году лейбористы пообещали вывести из состава палаты наследственных пэров и после прихода к власти приступили к демократизации процедуры ее избрания. Право на заседание в палате на основе факта дворянского происхождения давно уже рассматривалось как исторический казус. Кроме того, большинство наследственных пэров выступали по традиции на стороне консерваторов в ущерб другим политическим силам, в первую очередь лейбористам. Однако реформа верхней палаты не была направлена на усечение ее прав, напротив, демократизация работы этого органа укрепила бы его легитимность.

В 1999 году был осуществлен первый шаг: свои места сохранили только 92 наследственных пэра (10% от их общей численности) и порядка 580 пожизненных пэров, включая епископов. В январе 2000 года королевская комиссия во главе с лордом Уэйкхемом рекомендовала правительству учредить состав палаты в количестве 550 человек, большинство из них предлагалось назначать, а меньшинство избирать от британских регионов. В предвыборном манифесте Лейбористкой партии 2001 года содержалось намерение продолжить реформу согласно этим рекомендациям. Со своей стороны, Консервативная партия предложила утвердить состав палаты в количестве 300 человек, 240 из которых следовало избирать.

В ноябре 2001 года правительство опубликовало "белую книгу", в которой лорд Ирвин, предшественник Фалконера на посту лорда-канцлера, выступил к неудовольствию общественности за избираемость только пятой части от состава палаты, и специальный комитет нижней палаты предложил увеличить эту долю в три раза. Кабинет министров не смог выработать единую позицию, и вопрос был передан на рассмотрение в межпартийный комитет. Результат оказался вполне предсказуем – рекомендации комитета содержали предложения на любой вкус: от полной назначаемости до полной избираемости палаты лордов. В феврале 2003 года верхняя палата проголосовала за последний вариант, за который высказался и премьер-министр. Однако в нижней палате ни один из проектов не набрал большинства (максимальное количество голосов подано за избираемость 80% палаты), и билль был отозван.

Несмотря на явное разочарование таким исходом дела, в сентябре 2003 года правительство попыталось вернуться к этому вопросу, выдвинув идею об учреждении постоянной комиссии по назначению членов верхней палаты и о выведении из ее состава последних 92 наследственных пэра. На это раз протесты вызвало то, что их отставка не была увязана с демократизацией процедуры избрания палаты, что противоречило изначальным обещаниям лейбористов. В результате правительство не стало рисковать с выдвижением нового билля, предпочтя вернуться к этому вопросу после всеобщих выборов 2005 года.

Неудачи попыток приступить ко второму этапу реформы палаты лордов имели очевидное объяснение: ее окончательная конфигурация напрямую зависит от государственного устройства страны. В условиях государственного устройства, близкого к унитарному, принцип избираемости палаты на основе регионального представительства может применяться лишь частично. Превращение Британии в федерацию – дело будущего, хотя деволюция и стала шагом в этом направлении.

Предложение об избираемости членов палаты лордов вызывает нарекания и по иным соображениям. Верхняя палата не должна быть конкурентом нижней. Принцип избираемости коренным образом изменит ее предназначение: контролировать законотворческую деятельность палаты депутатов и проводить профессиональную экспертизу биллей. Вместо того чтобы закрепить за собой эту роль, политизация палаты лордов, привнесение в ее работу принципа партийной дисциплины – неизбежное следствие процедуры избираемости в условиях мажоритарной системы голосования – превратит ее в слепок нижней палаты, что негативно скажется на законодательном процессе. Большинство экспертов склоняется к тому, что в ближайшем будущем лучше ограничиться введением умеренного элемента выборности верхней палаты.

Следующий вызов новому лейбористскому правительству – последствия первого этапа расширения региональной автономии, имевший место в 1997–1999 годах. Деволюция стала уникальной формой распыления власти и одним из ключевых элементов конституционных реформ лейбористов. Она отличается от "децентрализации" – передачи на нижние этажи государственного управления, например, муниципальным образованиям, функций исполнительной (но не законодательной) власти, и "деконцентрации" – размещения части органов центральной власти в регионах. Кроме того, деволюция – это, с одной стороны, передача части властных полномочий регионам, а с другой – их перераспределение между местными и региональными органами власти в пользу последних. К примеру, полицейская и пожарная службы, жилой фонд раньше были в ведении местных органов власти, а теперь – региональных.

Деволюция также отличается от применяемого в ЕС принципа "субсидиарности", согласно которому решение должно приниматься на возможно более низком уровне властного управления (уровень ЕС, европейского региона, национального государства, национального региона или местной власти). Цель субсидиарности – предотвратить нежелательное усиление власти наднациональных органов ЕС за счет государств-членов. Задача деволюции обратная – обезопасить центр от нежелательного расширения легитимности и властных полномочий субнациональных регионов.

В строгом смысле слова деволюция – это делегирование части государственного суверенитета избираемым жителями регионов законодательным и исполнительным органам власти, при котором принцип суверенитета британского парламента, основанный на "неписаной конституции", остается незыблемым. Однако на практике, вопреки желаниям руководства Лейбористской партии, деволюция ведет к размыванию суверенитета Вестминстера. В централизованном государственном устройстве Британии появляются элементы квазифедеративные в треугольнике Англия – Шотландия – Уэльс (Великобритания) и даже квазиконфедеративные в отношениях между Великобританией и Северной Ирландией.

Деволюция – переходное состояние британского государственного устройства от унитарного к федеративному. Великобритания в строгом смысле слова уже не отвечает критериям унитарного государства, однако еще не может классифицироваться как федерация, то есть переживает процесс федерирования. Необходимо отметить, что этот процесс находится в своей начальной стадии, отличается асимметричностью, разноскоростным движением и развивается зигзагообразно. С большой долей вероятности можно прогнозировать, что, учитывая своеобразие британского конституционного права и политической культуры, смешанный тип государственного устройства страны закрепиться надолго.

Конституционные реформы лейбористов призваны ответить еще на один вызов – рост политической апатии и абсентеизм, особенно среди молодежи, недоверие к политикам, усиление отчужденности между гражданским обществом и политической надстройкой. Явка избирателей на выборах всех уровней падает. В 2001 и 2005 годах в выборах приняли участие не больше 40% избирателей в возрасте от 18 до 24 лет. В обоих случаях граждане проигнорировали выборы больше, чем проголосовали за победившую партию.

Проблема политической апатии далеко не однозначна. Ее причины кроются не только в сфере политики, они связаны с состоянием гражданского общества, с объективной девальвацией "социального капитала" в его традиционном понимании. Последняя четверть XX века ознаменовалась кардинальным изменением стиля жизни людей в развитых странах, запросов и психологии человека, доминированием потребительской культуры, отмиранием старой системы ценностей.

Для решения проблемы политической апатии лейбористы приступили к реформам как количественного, так и качественного характера. Была значительно расширена возможность голосования по почте и в местах массового скопления людей, например, в супермаркетах. Расширена практика проведения референдумов. До 1997 года только один раз власть напрямую обратилась к мнению гражданам – в 1975 году, когда лейбористское правительство организовало референдум по вопросу о членстве страны в Европейском экономическом сообществе. После 1997 года проведена беспрецедентная серия плебисцитов по вопросу создания городских и региональных выборных органов в Лондоне, Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. Возможно, что после выборов 2005 года правительство проведет референдумы по присоединению Британии к еврозоне и европейской конституции, а также по вопросу о замене мажоритарной системы голосования на пропорциональную на выборах палаты общин.

Мажоритарная система в интересах лишь двух крупнейших партий страны, она ограничивает выбор избирателей и минимизирует шансы малых партий. Несоответствие веса политических фракций в парламенте результатам распределения голосов на выборах часто достигает гротескных размеров. На выборах в период 1983–2005 годов правительство получало в парламенте около двух третей мест, в то время как около трех пятых электората подавали голоса за другие партии. Лейбористы уже решились на использование различных вариантов голосования с пропорциональным элементом на региональных выборах.

Дальнейшие шаги лейбористов по развитию деволюции и внедрению новых систем голосования делают возможным два варианта развития событий. Первый: усиление разнообразия политических идентификаций и плюрализма мнений, укрепление прав национальных меньшинств в рамках британской идентичности, сохранение общенационального характера электоральных баз ведущих британских партий. Второй: появление идентичностей, вступающих в противоречие с общенациональной, политизация этнических расколов, усиление регионального сепаратизма (например, ольстеризация отношений между Шотландией и Уэльсом, с одной стороны, и Англией, с другой), подрыв принципа многокультурья.

Победа лейбористов не предвещает резких изменений во внешней политике страны. Тони Блэр, ослабленный политическими скандалами, последовавшими за войной в Ираке, не склонен идти на новые рискованные шаги на международной арене. Кроме того, увлеченность внешнеполитическими проблемами в предшествующие годы надолго отвлекли премьера от внутренних реформ по улучшению жизни простых британцев.

Однако на второй план вопросы внешней политики отодвинуты не будут. Во-первых, в 2005 году Великобритания председательствует в Большой восьмерке. На ее плечи легло проведение саммита организации, который состоялся 6 – 8 июля в Шотландии. Блэр развил бурную деятельность по привлечению внимания своих иностранных коллег к вопросам бедности в Африке и развитию повестки Киотского протокола по ограничению выбросов вредных веществ в атмосферу. Несмотря на то что работа саммита была серьёзно затруднена террористическими актами в Лондоне 7 июля, по первому вопросу был достигнут значительный прогресс: финансовая помощь Африке была увеличена вдвое – на 25 млрд долларов, достигнуто предварительное понимание, что к 2010 году развитые государства могут отказаться от экспортных субсидий, подрывающих конкурентоспособность товаров африканского производства, достигнута договорённость об увеличении 70-тысячного миротворческого военного контингента для Африки на 20 тыс. человек и др.

Однако по второму вопросу – снижение выбросов вредных веществ в атмосферу и изменение глобального климата – прогресса достигнуто фактически не было. Главной причиной стало подтверждение отказа США от каких-либо связывающих обязательств, в первую очередь Киотского протокола или любых аналогичных документов. В результате за рамками переговорного процесса по-прежнему предпочитают оставаться Индия и Китай. В этой ситуации Тони Блэр посчитал возможным осторожно высказываться лишь о том, что у Японии, страны-председателя Большой восьмёрки в 2008 г., есть шансы уговорить упомянутые три страны присоединиться к общим переговорам.

Во-вторых, с 1 июля Британия на полгода вступила в права страны-председателя ЕС и именно ей, традиционно "неудобному партнеру" континентальной Европы, придется искать выход из кризиса, вызванный провалом референдумов по европейской конституции во Франции и Голландии. В самой Британии референдум по этому вопросу планировался на весну 2006 года, хотя у правительства были невысокие шансы его выиграть. Тони Блэр не преминул воспользоваться неудачами Парижа и Амстердама и заморозил планы по проведению всенародного опроса. Трудно сказать, использует ли Британия положение страны-председателя, чтобы на фоне промежуточного кризиса ЕС с удвоенной силой проталкивать англосаксонскую повестку дня по реформированию Евросоюза, или она найдёт в себе силы на срок председательства занять беспристрастную позицию и помочь ЕС выйти из кризиса. Поспешность, с которой Лондон объявил об отмене референдума по евроконституции, спровоцировав серию аналогичных отказов других стран, оставляет второму сценарию немного шансов на реализацию.

Все же после выборов 2005 года внешняя политика Британии примет более сбалансированный вид, хотя до ожидаемого через год-два ухода Блэра с поста премьера и лидера лейбористов очевидным это не станет. Как считает большинство британских политологов, концепция "особых отношений" с США выработала свой ресурс и работает против интересов Лондона. Политическая элита страны в целом готова пойти на углубление интеграции в структуры ЕС. Бесповоротным такой курс станет в случае, если Британия присоединится к еврозоне, что в ближайшие несколько лет, особенно в свете последних событий, исключено.

Что касается российско-британских отношений, то в последние два года в них произошло явное охлаждение. На европейском пространстве Россия отдает предпочтение Германии, Франции и Италии. Это охлаждение тем заметнее, что произошло оно после всплеска двусторонней активности в 2000–2002 годах. Тогда Тони Блэр первым из западных лидеров-тяжеловесов пошел на сближение с новым российским президентом. Однако затем возникли разногласия по Ираку. Недовольство в Кремле увеличивалось по мере того, как Британия предоставляла политическое убежище разыскиваемым в России лицам.

Несмотря на это, совершенный Владимиром Путиным государственный визит в Англию в июне 2003 года создал большой потенциал для взаимного сотрудничества. Экономические соображения движут внешней политикой Соединенного Королевства не меньше, чем геостратегия. Подписание в ходе визита энергетического соглашения и меморандума о строительстве Североевропейского газопровода, создание в России третьей по величине нефтяной компании "ТНК–Би-Пи" – залог того, что Россия в обозримой перспективе будет неизбежно числиться среди ведущих приоритетов Лондона. Для Британии значение этих проектов велико, ведь уже к 2006 году она станет нетто-импортером газа, а к 2010 – нефти. К 2020 году 70% электроэнергии в Британии будет вырабатываться на газе, 90% которого будут импортироваться в основном из России.

В сфере двусторонних отношений внешнеполитическая стратегия Британии, взятая на вооружение Форин-офисом в конце 2003 года, ставит Россию в один ряд с США, Китаем, Японией и Индией в качестве приоритетного государства-партнера. При всех сохраняющихся противоречиях существуют объективные условия для углубления и расширения сотрудничества между Москвой и Лондоном. Их интересы не сталкиваются в прилежащих к России регионах – Кавказ, Украина, Прибалтика, Средняя Азия, где Москва настороженно относится к фактору внешнего влияния.

Важным тестом на способность двух стран к взаимодействию станет развитие ситуации вокруг ядерной программы Ирана, обвиняемого Вашингтоном в стремлении заполучить атомное оружие. В отличие от палестино-израильского конфликта, для разрешения которого Британия намерена наращивать усилия, но в котором Россия играет второстепенную роль, Иран для Москвы – вопрос принципа, сохранения остатков престижа в Третьем мире, а также финансовой выгоды. Лондон совместно с Берлином и Парижем намерен играть ведущую роль в недопущении развития событий по иракскому сценарию, однако сделать это без учета интересов Москвы будет невозможно.